Het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid van de EU: een combinatie van Gaullisme en trans-Atlanticisme?

Door Sem van der Tang

In een interview met NRC op 8 april 2025 uitte Dr. Nathalie Tocci, speciaal adviseur van de Hoge Vertegenwoordiger van de EU, haar twijfels over de huidige capaciteit van de NAVO voor afschrikking en collectieve verdediging. Om dit te parafraseren als bezorgdheid zou zacht uitgedrukt zijn. Tocci verklaarde dat Artikel 5 “oud papier” zou zijn. De hedendaagse spanning in de trans-Atlantische relatie tussen Europese landen en de Verenigde Staten (VS) is onmiskenbaar. Sinds de inauguratie van president Donald Trump op 20 januari 2025 zijn voetafdrukken van deze frictie steeds vaker het nieuws van de dag. Zo beweerde Trump dat “de EU is opgericht om de Verenigde Staten te naaien” en stelde vicepresident J. D. Vance impliciet de gedeelde westerse waarden van de NAVO-lidstaten ter discussie met zijn beruchte toespraak op de Veiligheidsconferentie van München. In het licht van deze situatie opende de Franse president Emmanuel Macron een “strategische dialoog” over een uitbreiding van de Franse onafhankelijke nucleaire afschrikking. Friedrich Merz, de beoogd bondskanselier van Duitsland, toonde interesse om deze zogenoemde force de dissuasion met Londen en Parijs te bespreken.

Deze recente ontwikkelingen hebben te maken met een buzzword, waarvan de echo al jaren de Brusselse gangen galmt: strategische autonomie – het idee dat de EU haar eigen (buitenlands) beleid moet formuleren en uitvoeren zonder afhankelijk te zijn van externe actoren, zoals de VS. Bovendien heeft Macron deze term uitgebreid door er het ideaal van een militair onafhankelijke EU in op te nemen, zowel in materiële als operationele zin. Deze conceptualisering wijkt af van het beeld dat de EU slechts een normatieve of civiele macht is, waarbij ze soft power gebruikt om internationale normen zodanig te veranderen dat ze overeenkomen met de waarden van de Unie. 

Heeft Brussel hard power nodig, dus een geloofwaardige militaire macht, om deze normatieve macht te ondersteunen en om invloed uit te oefenen op de huidige complexe en verwarrende internationale politiek? De EU beschikt niet over een leger dat onafhankelijk van de lidstaten optreedt, of diens individuele defensiemacht vervangt. Maar, zoals het traditiegetrouw gaat in Brussel, is er een sui generis defensie-initiatief dat een evenwicht biedt tussen enerzijds het verlangen naar Europese integratie en anderzijds het primaat van Atlantische solidariteit voor Europese veiligheid. Het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (CSDP) van de EU combineert de perspectieven van zowel een militaire als een civiele macht. Hoe heeft deze unieke defensiecapaciteit zich eigenlijk ontwikkeld en wat is de hedendaagse relatie tussen de CSDP en de NAVO?

De ambities van hard power binnen de EU: ambitie en aarzeling.

Hoewel het idee van een collectieve Europese defensie – met als consequentie ook een gemeenschappelijk buitenlands beleid – een vliegende start had na het einde van de Tweede Wereldoorlog, struikelde het uiteindelijk over zijn eigen voeten in 1954. De beoogde Europese Defensiegemeenschap (EDC) zou ongeveer op dezelfde manier worden ingericht als de supranationale instituties van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal. Het project mislukte in 1954 nadat de Assemblée Nationale, het Franse parlement, de ratificatie van het verdrag blokkeerde. Een saillant detail hierbij is dat, nota bene, Frankrijk een Europese defensiemacht zelf al sinds 1950 had voorgesteld. Ambitie oversteeg de politieke wil om soevereiniteit op te geven in ruil voor Europese veiligheid en dus werd gemeenschappelijk defensiebeleid in de loop van de volgende 44 jaar alleen in een trans-Atlantische context georganiseerd.

In de tussentijd verklaarde de Luxemburgse Minister van Buitenlandse Zaken – en op dat moment ook voorzitter van de Raad van de EU – met overmoed dat “dit het uur van Europa is” tijdens het gewelddadige uiteenvallen van Joegoslavië. Deze retoriek vertaalde zich echter niet in een succesvolle bemiddeling voor een staakt-het-vuren en het stokje werd eind 1991 snel doorgegeven aan de Verenigde Naties (VN) en de VS. De carrot and stick aanpak van de EU bleek niet te werken. Europa kon alleen gezamenlijk nauwere (economische) betrekkingen aanbieden, maar had geen stick om mee te zwaaien.

Pas op 4 december 1998 verrees een nieuw vooruitzicht op een Europese defensiemacht uit de as van de gefaalde EDC: de Verklaring van Saint-Malo. Dit was het resultaat van geheime onderhandelingen tussen twee EU-lidstaten die lijnrecht tegenover elkaar stonden betreffende hun standpunten over Europese defensie. Het VK en Frankrijk, onder leiding van respectievelijk premier Tony Blair en president Jacques Chirac, beëindigden hun Mexican standoff door te stellen dat de EU “haar rol op het internationale toneel ten volle moest spelen”. Het leek erop dat de enige twee permanente leden van de VN-Veiligheidsraad in de EU hun meningsverschillen opzij hadden gezet door de noodzaak te erkennen van een “capaciteit voor autonome actie, ondersteund door geloofwaardige militaire strijdkrachten,” met in het bijzonder een “bereidheid” om deze te gebruiken in het geval van “internationale crises”.

Het resultaat van deze onderhandelingen werd het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (ESDP, later omgedoopt tot CSDP). Hoewel Blair het strenge standpunt van het VK over een Europees defensie-initiatief ietwat had afgezwakt, is de huidige opzet van de CSDP nog steeds een voortzetting van een compromis tussen het Gaullisme van Frankrijk – het streven naar Europese onafhankelijkheid – en het trans-Atlanticisme van het VK en zijn bondgenoten binnen de EU – lidstaten die de hegemonie van de NAVO op defensiegebied willen behouden. Bovendien zou de CSDP de capaciteit van de EU voor civiele en militaire crisisbeheersing moeten combineren. Deze grootse balanceeract verhulde het defensieproject in dubbelzinnigheid.

De hedendaagse CSDP: (hoe) werkt het?

Hoe vertaalt deze voorzichtige evenwichtsoefening zich naar de praktijk? Allereerst moet worden opgemerkt dat CSDP-missies eerder reactief dan proactief zijn, omdat ze meestal reageren op een verzoek van een land buiten de EU, zoals het gastland waar de missie zal plaatsvinden, of op verzoek van de VN. Verder moeten de doelstellingen aansluiten bij de Petersbergtaken, wat neerkomt op conflictpreventie, vredeshandhaving, stabilisatie, of crisisbeheersing. Zoals artikel 42 van het Verdrag van Lissabon uitlegt, worden deze doelen bereikt door “de Unie te voorzien van een operationele capaciteit die steunt op civiele en militaire middelen. … Deze taken worden uitgevoerd door gebruik te maken van door de lidstaten ter beschikking gestelde capaciteiten.” In essentie legt het Verdrag uit hoe capaciteiten op vrijwillige basis beschikbaar worden gesteld en hoe alle besluiten met betrekking tot de CSDP afhankelijk zijn van unanimiteit in de Raad van de EU. Het beleidsvormingsproces is dus in stevige intergouvernementele handen – wat kan worden vergeleken met diens tegenpool: supranationaliteit. In deze constellatie dragen betrokken staten een deel van hun soevereiniteit en beslissingsbevoegdheid over aan een institutie die boven henzelf staat.

Naast missies die gericht zijn op militaire aspecten van veiligheid, zoals EUMAM Oekraïne, heeft ongeveer twee derde van de CSDP-mandaten een meer civiel karakter door zich te richten op justitiële hervorming (versterking van de rechtsstaat), de politie, of burgerbescherming. Deze missies versterken het idee van de EU als normatieve macht en stellen haar in staat om haar normen, waarden en idealen, zoals mensenrechten en het belang van de liberale democratie, buiten haar eigen grenzen te bevorderen. Bovendien betekent het feit dat de EU gebruik maakt van een dergelijke veiligheids-gereedschapskist met ongelofelijk veel figuurlijk uitklapbare laatjes dat ze civiel en militair beleid kan combineren in een “geïntegreerde benadering van veiligheid” – een duidelijk comparatief voordeel ten opzichte van de NAVO.

De slechts vrijwillige bottom-up benadering van de CSDP versterkt de betrokkenheid van de deelnemende lidstaten en maakt missies relatief flexibel in hun mandaat en inzet. De missies komen dus voor in allerlei soorten en maten, met verschillende composities van deelnemende landen die elk een unieke bijdrage leveren. Het is echter niet alleen maar rozengeur en maneschijn – dezelfde intergouvernementele aanpak markeert ook juist de valkuil van de CSDP: problemen met de opbouw van troepenmachten, financiering, coördinatie en onevenredige lastenverdeling. Er kunnen vragen worden gesteld over hoe duidelijk het comparatieve voordeel ten opzichte van de NAVO eigenlijk is, wanneer nationale belangen doorsijpelen in het gehele beleidsproces. Dit heeft in het verleden geleid tot dubbelzinnigheid en inefficiëntie.

CSDP in de schaduw van de NAVO.

Wat is eigenlijk de wisselwerking tussen de CSDP van de EU en de veiligheidsorganisatie die vanuit het perspectief van de meeste EU-lidstaten tot voor kort als superieur werd beschouwd? Zelfs de Unie stelde zelf in een strategisch document over de Global Strategy van de EU in 2016 dat de NAVO als het “primaire kader” diende, wanneer het ging om de “collectieve verdediging” van de EU-lidstaten. De VS aanvaardden oorspronkelijk de toenmalige ESDP alleen op drie voorwaarden: geen loskoppeling van de NAVO; geen discriminatie van NAVO-leden die geen lid zijn van de EU; en geen duplicatie van de capaciteiten van de NAVO. Hieruit vloeide de Berlin Plus overeenkomst voort, die de relatie tussen de CSDP en de NAVO verduidelijkte. De overeenkomst bevatte ook een aantal praktische bepalingen, aangezien Europese landen soms niet beschikten over onafhankelijke critical enablers zoals inlichtingendiensten, logistiek en commandocentra – zo stelde Berlin Plus bijvoorbeeld dat de EU gebruik kon maken van het operationele hoofdkwartier van de NAVO in Brussel.

Het heden wordt echter gekenmerkt door spanning in het trans-Atlantische bondgenootschap. Hoewel president Trump zich dubbelzinnig heeft uitgedrukt over zijn bereidheid om zich te houden aan artikel 5 van de NAVO (een aanval op één, is een aanval op allen), zijn twijfelachtige gevoelens aan de Amerikaanse zijde over ongelijke lastenverdeling is niet nieuw. Robert Gates, de Minister van Defensie onder de regering van president Barack Obama, wierp dit onderwerp al eerder op bij de leden van de NAVO. Ook professor Barry Posen zette vraagtekens bij het rendement van de Amerikaanse investering in de NAVO en riep op tot een geleidelijke terugtrekking van de VS uit het bondgenootschap. Hij schreef dat de VS nergens op de wereld zo’n goede basis voor terugtrekking zou vinden als de Europese Unie zou kunnen bieden. De eerste opperbevelhebber van de NAVO, Dwight Eisenhower, uitte in 1951 al zijn bezorgdheid: “als over tien jaar alle Amerikaanse troepen die in Europa gestationeerd zijn voor nationale defensiedoeleinden niet teruggekeerd zijn naar de [VS], dan is dit hele project mislukt.”

De toekomst van de relatie tussen de EU en de NAVO: een CSDP-redux?

Is de spanning opgelopen tot een kantelpunt? Is het trans-Atlantische bondgenootschap op een punt gekomen dat er dringend iets moet veranderen, of het nu gaat om een bescheiden of een radicale hervorming? Academici als professor Jolyon Howorth hebben in hun bijdragen toekomstperspectieven geboden. Eén scenario behelst nieuwe initiatieven en hervormingen in de richting van een effectiever CSDP dat verder gaat dan de status quo. Hierbij zouden EU-lidstaten “serieuze eensgezindheid [moeten] tonen”. Maar, zo vraagt Howorth zich af, zou deze duplicatie van NAVO-capaciteiten de relaties aan beide oevers van de Atlantische Oceaan wel echt verbeteren? Daarom schetst hij een ander perspectief: een Europees defensiebeleid dat de huidige afhankelijkheid van de VS overstijgt en de trans-Atlantische betrekkingen herschikt als twee autonome actoren met gedeelde belangen – “er is geen door God gegeven wet die stelt dat Europa voor zijn regionale veiligheid eeuwig volledig afhankelijk zou moeten zijn van een bondgenoot”.

De toekomst van de trans-Atlantische relatie zal in ieder geval gedeeltelijk afhangen van het overbruggen van de zogenoemde capability-expectations gap van de EU. Professor Christopher Hill beschreef dit concept in 1993 als de discrepantie tussen wat internationale actoren van de EU verwachten en eisen en haar beperkte capaciteiten om deze verwachtingen ook daadwerkelijk waar te maken. Deze kloof kan worden verkleind door de implementatie van een echte autonome defensie- en veiligheidscapaciteit die soft power versterkt met hard power en de retoriek van strategische autonomie verwezenlijkt. Een dergelijke versterking vereist ofwel meer politieke wil en leiderschap via de huidige intergouvernementele institutionele opzet van de CSDP, ofwel meer supranationalisme in het gemeenschappelijke defensiebeleid. Een manier om (weer) aan tafel te schuiven en afhankelijkheid om te zetten in partnerschap zou zijn om, zoals Tocci stelde, concreet na te denken over de Europese “boodschappenlijst”. Om de geloofwaardigheid van de EU, haar afschrikking en mogelijk ook haar trans-Atlantische relatie te versterken, is het noodzakelijk om te investeren in de kritieke capaciteiten die de VS van oudsher levert.

Foto: Lucas Gallone via Unsplash